El acceso legal a la tierra y el desarrollo de las comunidades indígenas y afroecuatorianas: la experiencia del PRODEPINE en el Ecuador

http://www.fao.org/docrep/007/y5407t/y5407t0j.htm

El acceso legal a la tierra y el desarrollo de las comunidades indígenas y afroecuatorianas: la experiencia del PRODEPINE en el Ecuador

Carlos Nieto Cabrera
Consultor en gestión ambiental y recursos naturales,
PRODEPINE, Quito, Ecuador.

La diversidad de etnias es una característica importante del Ecuador, país cuya población total estimada en 2004 es de 12 402 500 personas. En el Ecuador existen actualmente 13 «pueblos» y 14 «nacionalidades». Para combatir la marginalización y la pobreza indígenas, el desarrollo de los pueblos y nacionalidades ha estado orientado, en los últimos años, hacia la defensa de la identidad, la revalorización y el fortalecimiento cultural, la vautodeterminación, la resolución satisfactoria de los problemas territoriales, el acceso a la tierra y la autogestión. Durante la primera etapa del Proyecto de desarrollo de los pueblos indígenas y negros del Ecuador (PRODEPINE), la titulación de tierras comunitarias de posesión ancestral se ha llevado a cabo con resultados muy satisfactorios para las comunidades indígenas y afroecuatorianas. En este artículo se examina el proceso de tenencia y distribución de la tierra y el fundamento jurídico de la legalización de las posesiones ancestrales en el Ecuador; se evalúan los resultados del PRODEPINE, y se exponen las principales experiencias sacadas del proyecto.

INTRODUCCIÓN

Ecuador es considerado como un país «megadiverso». La megadiversidad no es atribuible solo a una diversidad biológica de flora y fauna que, en cuanto a número de especies por unidad de superficie es, en el Ecuador, una de las más elevadas del mundo, sino que responde más bien a una diversidad sociocultural y étnica. Según el Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, (CODENPE) (CODENPE, PRODEPINE y SIISE, 2003), se han identificado en el Ecuador no menos de 13 «pueblos»[69]indígenas – los karanki, los natabuela, los otavalo, los kayambi, los kitu-kara, los panzaleo, los chibuleo, los kichwa de Tungurahua, los salasaka, los puruhá, los waranka, los kañari y los saraguro – y 14 «nacionalidades»[70] indígenas – los cofán, los secoya, los siona, los huaroani, los shiwiar, los zápara, los achuar, los shuar, los kichwa de la Amazonia, los awa, los chachi, los epera, los manta-huancabilca y los tsachila -. Todos estos grupos étnicos están asentados en las tres regiones naturales de la parte continental del país. Los pueblos y nacionalidades han desempeñado un papel protagónico en virtud de su cultura, costumbres y tradiciones ancestrales, así como por su aporte a la economía nacional en los sectores de la agricultura, la producción artesanal y últimamente la industria del turismo. Sin embargo, pueblos y nacionalidades se han visto marginados en los programas de desarrollo llevados a cabo por instituciones privadas y el Estado, y en el acceso a la vivienda, la educación, la salud y la nutrición. También han sido objeto de marginación en el acceso a recursos naturales como el agua y la tierra productiva: a pesar de que la mayoría de pueblos y nacionalidades han sido poseedores ancestrales de tierras, el Estado los ha beneficiado escasamente a la hora de adjudicar tierras y otorgar títulos de propiedad.

Los programas de desarrollo llevados a cabo en las comunidades indígenas y afroecuatorianas por el Estado o por organizaciones no gubernamentales han tenido una característica común: la de haber sido diseñados con arreglo a modelos fundamentalmente economicistas, y de haber incentivado el aumento de la producción primaria y/o el acceso a los mercados de productos de consumo. Este presunto impulso al desarrollo ha fracasado, y en algunos casos ha dado origen a un mayor atraso o al empeoramiento de las condiciones de vida.

Para poner remedio a esta situación, en los últimos años se ha propuesto una nueva visión del desarrollo de pueblos y nacionalidades indígenas consistente en un desarrollo respetuoso de la identidad; la revalorización y el fortalecimiento del acervo cultural; la autodeterminación; el pedido de territorios, y la autogestión. En este marco renovador se ha puesto de relieve la «interculturalidad» y su reconocimiento por otros sectores de la población.

Las demandas de los pueblos indígenas han hecho hincapié en la necesidad de un desarrollo conforme a patrones actualizados; tal desarrollo parte del concepto de identidad e incluye propuestas culturalmente apropiadas que aseguren la participación de los interesados en todas las etapas de los proyectos: la planificación, implementación, manejo y evaluación.

Muchas reivindicaciones recientes han generado protestas y enfrentamientos en las actuaciones por «ganar unos espacios» institucionales de forma gradual pero continuada. Por ejemplo, el Estado ha delegado a las organizaciones indígenas la gestión de la educación bilingüe, y se ha comprometido a proporcionar recursos del presupuesto estatal para este fin. La interculturalidad se ha puesto en práctica al reconocerse oficialmente la educación bilingüe no como un programa coyuntural ni de corto plazo, sino como una propuesta institucionalizada de duración indefinida.

La creación del CODENPE y posteriormente de la Corporación de Desarrollo del Pueblo Afroecuatoriano (CODAE) como secretarías de Estado para los asuntos indígenas y afroecuatorianos respectivamente son ejemplos de «espacios ganados» dentro del aparato estatal en beneficio de los grupos étnicos.

Existen dos formas distintas y complementarias de acceso a la tierra: por una parte, el acceso legal, por titulación o concesión, a las tierras de posesión ancestral que forman parte del patrimonio del Estado. Las comunidades deben poder probar, en sus demandas, que han vivido sin interrupción por diversas generaciones en las tierras reclamadas, y que han consolidado en ellas un acervo sociocultural que trasciende la historia reciente.

Por otra parte, las comunidades pueden acceder a la tierra por la compra directa a sus propietarios de los predios contenidos o dispuestos alrededor de los asentamientos. En este caso el propietario no es el Estado, y el acceso a la tierra se efectúa por traspaso de propiedad. Esta forma de acceso está reglamentada por una Ley de Desarrollo Agrario, vigente desde 1994, cuyo espíritu parece ser la protección de los predios privados de posibles invasiones.

El Proyecto de desarrollo de los pueblos indígenas y negros del Ecuador (PRODEPINE)[71] contemplaba, durante su primera etapa, el apoyo a la titulación de tierras comunitarias de posesión ancestral en beneficio de comunidades indígenas y afroecuatorianas. Los resultados de este proyecto han sido muy satisfactorios.

LA TENENCIA Y EL ACCESO A LA TIERRA EN EL ECUADOR

La historia del proceso de distribución de tierras y su marco legal cubre tres períodos distintos:

1. Con anterioridad a 1964, la forma predominante de tenencia de la tierra era la hacienda; la producción dependía de la mano de obra de familias campesinas e indígenas. El trabajo daba acceso a pequeñas porciones de tierra que los campesinos podían cultivar para su propia subsistencia; el huasipungo era la fuerza laboral no asalariada de la hacienda. En este período existían otras formas de tenencia precarias como la del partidario, arrendatario, desmontero, arrimado y aparcero, que en ningún caso daban derecho de propiedad sobre la tierra trabajada, sino solamente un derecho de uso temporal.

2. Durante el período comprendido entre 1964 y finales de los años 1970, se promulgó (por el decreto 1048) la Ley de Reforma Agraria de 1964; el decreto complementario 1001 de 1970, y (por el decreto 1172) la ley reformatoria de 1973. El Estado creó el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) (convertido posteriormente por la Ley de Desarrollo Agrario de 1994 en Instituto Nacional de Desarrollo Agrario [INDA]). En virtud de este marco institucional, el Estado intervino directamente en la estructura de la tenencia de la tierra con el fin de eliminar la tenencia precaria, por un lado, y la concentración capitalista de la producción, por otro. En este período se dieron las condiciones más favorables para el acceso a la tierra de campesinos e indígenas: en algunos casos, el acceso tuvo lugar por negociación; en otros, por tomas forzadas (y ulterior negociación). La accesión a la tierra fue muy intensa en la Sierra (la mayoría de las haciendas se distribuyeron total o parcialmente durante este período); menos intensa en la Costa, y muy poco intensa en la Amazonia. En esta última región, se observó más bien un proceso de adjudicación y titulación en beneficio de colonos de unos terrenos de patrimonio del Estado que, hasta la actualidad, se han considerado «baldíos».

3. Entre finales de los años 1970 y comienzos de los años 1990, el acceso a la tierra se llevó a cabo gradulamente, por conducto del mercado de tierras. La intensidad de la repartición de las haciendas por efecto de la presión demográfica disminuyó notablemente, y los propietarios de las haciendas que se mantuvieron negociaron con los indígenas y afroecuatorianos la venta directa de sus tierras. En la década de 1980 y comienzos de la de 1990, se crearon los primeros programas de compras de tierras. El más importante de estos programas – el Programa Protierras perteneciente al Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP) – dispuso de fondos provenientes de la negociación de porciones de la deuda externa que se destinaron a empréstitos para la compra por las comunidades de tierras productivas.

La Ley de Desarrollo Agrario, promulgada en 1994, desincentivó las formas precarias de acceso a la tierra y fortaleció los derechos de propiedad, ya que eliminó las restricciones para la transferencia de las tierras. Mediante esta ley se limitaron las expropiaciones, y se estableció que el traspaso de la propiedad de la tierra debía efectuarse por pago en efectivo sobre la base de un avalúo de la Dirección Nacional de Avalúos y Catastros (DINAC). El pago en efectivo representó un impedimento para muchos campesinos e indígenas que no disponían de dinero para comprar la tierra. En la ley también se establecían mecanismos para desalojar a los intrusos de las tierras invadidas. La ley autorizó la división de las tierras comunales en parcelas individuales privadas mediante votación de las dos terceras partes de los miembros de la comunidad. La subdivisión afectó mucho a la estructura de las tierras comunales al dar libertad a los nuevos propietarios para revender sus tierras, y fomentó la creación de minifundios.

El mercado de tierras ha dado pie para la especulación incentivada por un sistema de avalúos, catastros e impuestos prediales distorsionados, ineficientes y desiguales. Muchos predios se han conservado en un estado de semiabandono o han sido sometidos a sistemas de producción extensivos, puesto que los propietarios no tenían interés en trabajarlos sino en aumentar su plusvalía. Esta situación, que ha afectado a algunos de los predios más productivos y mejor situados del Ecuador, solo podrá cambiar si existiera una política y legislación tributarias que estableciesen impuestos en función del potencial agroecológico y de producción de los predios.

En la práctica, la distorsión causada por el impuesto predial se ha traducido en un alza del valor de los predios, y ha hecho muy difícil o imposible el acceso a la tierra de los pequeños campesinos indígenas y afroecuatorianos debido a sus escasos ingresos y limitadas posibilidades de ahorro. La única forma de pago ha sido, para estos grupos, la gestión productiva del predio. En consecuencia, los programas de apoyo a la compra de tierras, como el programa del FEPP, han tenido que funcionar a un ritmo más lento o han debido cesar por falta de capital para inversiones rediticias.

El Banco Mundial ha puesto fuertes restricciones al apoyo a los programas de compras de tierras en el Ecuador del PRODEPINE. Por su parte, los analistas económicos del Ministerio de Finanzas del Ecuador ven, en razón de la escasa competitividad, muy pocas posibilidades para la inversión de fondos del Estado o de fondos de deuda externa en apoyo de la compra de tierras en beneficio de las comunidades rurales.

Así, los procesos de redistribución y acceso a la tierra han sido objeto de interpretaciones contrastadas.

El acceso a la tierra de la gran masa de campesinos indígenas y afroecuatorianos no permitió a éstos salir de la pobreza crónica. En algunos casos, los dueños de los grandes fundos y haciendas cedieron las tierras menos productivas y de menor potencial agroecológico conservando para sí las más productivas. En otros, las condiciones de acceso al crédito y a la tecnología que regían las entregas de predios eran tan desventajosas que los campesinos e indígenas, no pudiendo hacer producir la tierra, descuidaron la tierra, y favorecieron la erosión del suelo y la pérdida de la cubierta vegetal. En otros casos aun, el acceso a la tierra conllevó el endeudamiento de las familias campesinas y agravó la dificultad de manejar los predios de forma sostenible, puesto que, para generar el ingreso necesario para pagar los préstamos, la tierra fue sobreexplotada y se pusieron en práctica sistemas de producción que contaminaron el ambiente y degradaron los recursos naturales. Sin embargo, la repercusión negativa más grave del proceso de transformación de las grandes haciendas fue la fragmentación excesiva y la formación de minifundios, especialmente en la Costa y en la Sierra.

El minifundio, que es una forma distorsionada de acceso a la tierra, ha sido causa del acelerado crecimiento de la pobreza rural. La capacidad productiva de los predios no ha sido suficiente para asegurar un ingreso mínimo y garantizar la seguridad alimentaria de la familia.

Con arreglo a la tradición indígena, a la muerte del jefe de familia la tierra debía ser repartida en partes iguales entre sus herederos. En algunas comunidades de la Sierra se han llegado a crear minifundios de 500 m2 o menos por familia. En tales condiciones de fragmentación, no ha resultado posible llevar a cabo acciones de desarrollo o aplicar tecnologías alternativas, y no se ha conseguido disminuir la pobreza rural.

Sin embargo, algunos analistas ven en los procesos de reforma agraria y de apertura del mercado de tierras en el Ecuador ciertos aspectos positivos como el estímulo de la confianza y la autoestima; el acceso al crédito productivo; el acceso a programas de capacitación y asistencia técnica; y una mayor seguridad alimentaria familiar.

Antes de la apertura del mercado de tierras, los grandes propietarios no tenían incentivos para hacer mejoras o llevar a cabo programas de conservación, debido a la amenaza constante de invasiones o traspasos forzados. Tampoco los pequeños propietarios o propietarios ancestrales sin título se veían motivados a participar en los planes de conservación o de mejora. En la actualidad existe una cierta seguridad de la tenencia de la tierra y un mercado de tierras que ha proporcionado a ambos grupos de propietarios los incentivos necesarios para invertir en la conservación y mejora de los recursos naturales.

DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA SEGÚN EL TAMAÑO DE LA FINCA

En el Ecuador, la distribución de la tierra según el tamaño de la finca cambió muy poco durante el siglo pasado (Cuadro 1; Figuras 1 y 2). Según el Censo Agropecuario de 1954, de las 260 000 fincas registradas en la Sierra, el 81,7 por ciento eran fincas de una extensión menor de 5 ha y ocupaban apenas el 10,8 por ciento de la superficie agrícola total; solo el 2,6 por ciento de las fincas tenía una superficie mayor de 50 ha y ocupaba el 72 por ciento de la superficie agrícola total. La situación era muy similar en la Costa, donde apenas el 4,6 por ciento de las fincas de más de 50 ha ocupaba el 75,4 por ciento de la superficie agrícola total, mientras que el 73,1 por ciento tenía una superficie menor de 5 ha y ocupaba solo el 3,1 por ciento de la superficie agrícola total.

A raíz de la Reforma Agraria y de la colonización iniciadas en 1964, la distribución de la tierra según tamaño de la finca cambió ligeramente. Según el Censo Agropecuario de 1974, de las 388 000.ncas registradas en la Sierra, el 77,1 por ciento eran fincas de una extensión menor de 5 ha y ocupaban el12,7 por ciento de la superficie agrícola total, mientras que el 2,7 por ciento de las fincas de más de 50 ha ocupaba el 53,7 por ciento de la superficie agrícola total. En la Costa, el 3,6 por ciento de las fincas tenía una superficie superior a 50 ha, pero ocupaba el 52,8 por ciento de la superficie agrícola total, mientras que el 70,3 por ciento de las fincas de menos de 5 ha ocupaba apenas el 6,6 por ciento de la superficie agrícola total.

Cuadro 1
Distribución de la tierra de uso agropecuario en el Ecuador según el tamaño de la finca

Ano del censo y region

Fincas

Fincas de superficie menor de 5 ha

Fincas de superficie comprendida entre 5 y 50 ha

Fincas de superficie mayor de 50 ha

(Numero)

(Porcentaje de fincas)

(Porcentaje de tierras)

(Porcentaje de fincas)

(Porcentaje de tierras)

(Porcentaje de fincas)

(Porcentaje de tierras)

Censo de 1954
Sierra

260 000

81,7

10,8

15,7

17,3

2,6

72,0

Costa

84 600

73,1

3,1

22,3

21,5

4,6

75,4

Censo de 1974
Sierra

388 000

77,1

12,7

20,2

34,3

2,7

53,7

Costa

164 900

70,3

6,6

26,1

40,6

3,6

52,8

Censo de 2000
Sierra

567 622

72,9

13,3

25,0

36,9

3,0

49,8

Costa

219 888

41,0

4,2

53,6

34,2

5,4

61,6

Amazonia

55 425

10,83

0,4

52,6

26,6

36,6

73,0

A nivel nacional

842 882

64,0

6,3

29,6

32,7

6,4

61,0

FIGURA 1 Distribución de la tierra de fincas menores de 5 ha respecto al total nacional

Fuente: Censos Nacionales Agropecuarios de 1954, 1974 y 2000.

FIGURA 2 Distribución de la tierra de fincas mayores de 50 ha respecto al total nacional

Fuente: Censos Nacionales Agropecuarios de 1954, 1974 y 2000.

El censo agropecuario del año 2000 – el más reciente – también mostró un cambio poco significativo. De slas casi 568 000 fincas registradas en la Sierra, el 72,9 por ciento eran fincas menores de 5 ha que ocupaban apenas el 13,3 por ciento de la superficie agrícola; mientras que las fincas de más de 50 ha ocupaban cerca del 50 por ciento de la superficie agrícola pero equivalían solo al 3 por ciento de las fincas.

La distribución de la tierra era bastante similar en la Costa. Considerando la situación hasta el año 2000, ha habido una mejora moderada en la distribución de la tierra respecto a 1974, y una mejora significativa respecto a 1954; ello podría deberse tanto al efecto de las reformas agrarias como a las compras directas en el mercado de tierras.

La desigual distribución de la tierra agrícola, el dispar crecimiento de las oportunidades de empleo rural respecto al aumento de la población campesina e indígena, y la creciente erosión de los suelos de las fincas de campesinos e indígenas explican la persistencia de la pobreza rural y el deterioro de las economías familiares. Sin embargo, debido a las escasas oportunidades de empleo en zonas urbanas y rurales, las parcelas familiares constituyen un último refugio, en el cual el costo de oportunidad de la mano de obra representa aún una opción válida. Por lo tanto, cualquier esfuerzo para mejorar o incrementar el acceso a la tierra está justificado, y en algunos casos es quizá el único medio de subsistencia que eventualmente contribuya a la seguridad alimentaria familiar.

EL PROCESO DE LEGALIZACIÓN DE LA TIERRA DE POSESIÓN ANCESTRAL

El primer texto que garantiza la propiedad ancestral de la tierra comunitaria es el artículo 84, numeral 2, de la Constitución Política de la República del Ecuador. Este texto incluye, entre los derechos colectivos reconocidos por el Estado a los pueblos indígenas, el siguiente: «Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comunitarias, que serán inalienables, inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su utilidad pública. Estas tierras estarán exentas del pago del impuesto predial.» El numeral 3 de este artículo dice: «Mantener la posesión ancestral de las tierras comunitarias y [a] obtener su adjudicación gratuita, conforme a la ley.»

El derecho a la propiedad de las tierras ancestrales se menciona además en dos instrumentos internacionales: el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por el Congreso del Ecuador en abril de 1998; y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las poblaciones indígenas (artículos 26 y 28).

El fundamento legal para la titulación de tierras de patrimonio del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) comprende los siguientes instrumentos:

  • La Ley de Desarrollo Agrario, publicada en Registro Oficial No 461 de junio de 1994 y en el Registro Oficial N° 55 de 30 de abril de 1997. El artículo 38 de la Ley dice: «Legalización: El Estado protegerá las tierras del INDA que se destinen al desarrollo de las poblaciones montubias, indígenas y afroecuatorianas y las legalizará mediante adjudicación en forma gratuita a las comunidades o etnias que han estado en su posesión ancestral, bajo la condición que se respeten tradiciones, vida cultural y organización social propias, incorporando, bajo responsabilidad del INDA, los elementos que coadyuven a mejorar los sistemas de producción, potenciar las tecnologías ancestrales, lograr la adquisición de nuevas tecnologías, recuperar y diversificar las semillas y desarrollar otros factores que permitan elevar sus niveles de vida. Los procedimientos, métodos e instrumentos que se empleen deben preservar el sistema ecológico.»
  • El Reglamento de la Ley de Desarrollo Agrario, publicado en el segundo suplemento del Registro Oficial N° 524 de 12 de septiembre de 1994. El artículo 60 de la Ley dice: «Para la aplicación del artículo 36 de la Ley de Desarrollo Agrario y a petición de los interesados, el Director Ejecutivo del INDA ordenará las indagaciones, y la realización de los informes necesarios para determinar las áreas y organización social propia de las comunidades o etnias respectivas. Con los informes descritos y los planos o croquis respectivos, que podrán ser elaborados por los interesados, el Director Ejecutivo de INDA, de considerarlo procedente, dictará la resolución de adjudicación.»
  • La Ley de tierras baldías y colonización, publicada en el Registro Oficial N° 342 de 28 de septiembre de 1964. El artículo 1, numeral 1 de la Ley dice: «Son baldías y, por consiguiente, forman parte del patrimonio del Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (actual INDA), todas las tierras que formando parte del territorio nacional, carecen de otro dueño.»
  • La Resolución administrativa N° 002 del INDA de 13 de junio del 2002. En esta Resolución se establecen las condiciones que determinan el derecho de una comunidad a acceder a la titulación en forma gratuita de territorios de posesión ancestral. La Resolución también establece las condiciones socioculturales y sociohistóricas en que se ha de fundamentar tal derecho de la comunidad.
  • La Resolución administrativa N° 005 del INDA de 1 de julio de 1997. Esta Resolución contiene las normas para la titulación de tierras de patrimonio del INDA. La Resolución enumera los requisitos con que deben cumplir personas naturales y jurídicas, cooperativas, comunas, centros, etc. para acceder a la propiedad de tierras de posesión ancestral.
  • La Resolución administrativa N° 0017 del INDA de 1 de septiembre de 1999. Con esta Resolución se aprueba el Manual de procedimientos de titulación de tierras del INDA.

El fundamento legal para la titulación de tierras de patrimonio del Ministerio del Ambiente del Ecuador (MAE) comprende los siguientes instrumentos:

  • La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre de 14 de agosto de 1981, publicada en el Registro Oficial N° 64 de 24 de agosto de 1981, que delimita las tierras de la categoría de patrimonio forestal.
  • El Reglamento de la Ley Forestal y Vida Silvestre, publicado en el Registro Oficial N° 436 de 22 de noviembre de 1983.
  • La Resolución N° 001 del Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales (INEFAN) de 24 de abril de 1996, publicada en el Registro Oficial N° 965 de 12 de junio de 1996, que establece el procedimiento para la adjudicación de áreas del patrimonio forestal del Estado a comunidades que poseen tierras ancestrales.
  • La Resolución N° 010 del INEFAN de 4 de julio de 1996, publicada en el Registro Oficial N° 29 de 19 de septiembre de 1996, que reforma el texto de los artículos 1, 2 y 3 de la Resolución N° 001.

LEGALIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA: LAS DEMANDAS DE PUEBLOS Y NACIONALIDADES

Los títulos de propiedad en el Ecuador corresponden a apenas el 29 por ciento de la superficie total de las tierras, y de este porcentaje sólo alrededor de un 10 por ciento ha sido adjudicado a las comunidades. Queda todavía un 36 por ciento de la superficie total del Ecuador continental – un poco más de 9,8 millones de hectáreas (actual patrimonio del INDA) – por adjudicar: estas cifras dan la medida de la problemática de la legalización de la tenencia en el país (Cuadro 2).

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) – que tiene jurisdicción sobre aproximadamente el 17 por ciento del territorio nacional -; las áreas naturales del Patrimonio Forestal del Estado, y los «bosques protectores» suman el 29 por ciento de la superficie total del país; estas tierras son escenario de graves conflictos debidos a las reclamaciones de poblaciones que viven en posesiones ancestrales, a invasiones recientes de tierras y a la presión explotadora sobre unos recursos naturales supuestamente protegidos. Se estima que en aproximadamente el 50 por ciento de la superficie protegida han estallado conflictos de diversa índole relacionados con la propiedad o con el acceso a la tierra.

Cuadro 2
Situación de la tenencia de la tierra en el Ecuador

Hectareas Porcentaje
Superficie del Ecuador (hasta 1998)

27 166 700

100

Tierras de patrimonio del INDA

9 876 080

36

Areas naturales y areas del SNAP (patrimonio del MAE)

4 617 665

17

Tierras de patrimonio forestal del Estado (patrimonio del MAE)

1 161 956

4

Bosques protectores (patrimonio del MAE)

2 289 713

8

Tierras urbanas, carreteras y tierras para otros usos

1 358 335

5

Tierras adjudicadas hasta 1998

7 862 949

29

Tierras adjudicadas a individuos

(5 081 046)

(19)

Tierras adjudicadas a comunidades

(2 781 904)

(10)

Fuente: Martínez, 2000.

Los casos más comunes de conflictos en áreas protegidas, incluyendo las del SNAP, se observan en propiedades comunales ancestrales no delimitadas legalizadas o no legalizadas; en propiedades individuales no legalizadas; en predios privados rurales (con objeto de integrarlos a las áreas naturales), y en los deslindes de áreas naturales (con objeto de realizar concesiones en beneficio de grupos o empresas). Los conflictos se deben también a la falta de demarcación de linderos de bosques protectores y bosques del patrimonio forestal del Estado; a la conversión de bosques protectores públicos en privados por efecto de las adjudicaciones; a la adquisición de tierras con o sin título para dedicarlas a la conservación; a conflictos de linderos entre poseedores ancestrales y colonos; a la conversión del patrimonio forestal del Estado en propiedad comunitaria, y sobre todo a la presencia de colonos y poseedores ancestrales en un mismo predio.

El PRODEPINE realizó un «censo de demandas» para conocer la situación de las tierras de posesión ancestral no tituladas en las cuales se encontraban comunidades indígenas y afroecuatorianas (Cuadro 3). El censo puso de manifiesto una situación de posesión muy difícil de manejar, puesto que la mayoría de las tierras objeto de demandas de legalización estaban localizadas en zonas de jurisdicción del SNAP y, según la ley, no podían ser tituladas en beneficio de intereses de privados, aunque dichos intereses fuesen comunitarios.

Otras tierras objeto de demandas eran tierras situadas en la franja de protección fronteriza, zona sujeta a importantes restricciones de titulación (estas tierras están bajo la jurisdicción del Ministerio de Defensa Nacional). Del total de las 1 771 968 ha de tierras de posesión ancestral comunitaria, solamente 620 119 ha (el 35 por ciento) podían ser legalizadas por formar parte del patrimonio del INDA y del MAE, y estar en las categorías de patrimonio forestal y de bosque protector. El resto de las tierras (correspondiente al 65 por ciento de las demandas), eran tierras comunitarias de posesión ancestral que no podían ser tituladas a causa de impedimentos legales o restricciones estratégicas (Cuadro 3). De hecho, ningún programa ni institución nacional persigue la titulación de estas tierras, que son patrimonio natural de todos los ecuatorianos.

La mayoría de las mencionadas tierras son reclamadas como «posesión ancestral» por comunidades que aducen que sus miembros ya estaban asentadas en ellas mucho antes de la fecha de promulgación del decreto de creación del área protegida. Sin embargo, de acuerdo con la legislación vigente, éste no es un argumento suficiente para tramitar la legalización de las tierras.

Cuadro 3
Demandas de titulación de tierras de posesión ancestral por pueblos y nacionalidades indígenas y afroecuatorianos (hasta diciembre de 2003)

Pueblo o
nacionalidad

Comunidades

Familias

Patrimonio de tierras y superficie
(ha)

INDA

MAE
(patrimonio
forestal)

MAE
(bosques
protectores)

MAE, SNAP

Franja de
seguridad
fronteriza

Total

Achuar

4

92

32 877,7

32 877.7

Afroecuatoriano

48

2 005

17 007,0

18 713,0

35 720,0

Cofan

3

77

203 451,0

203 451,0

Huancabilca

12

2 510

44 866,2

44 866,2

Kichwa

138

4 359

126 386,8

70 739,4

34 814,1

164 006,9

380 007,0

775 954,2

Secoya

2

145

24 623,4

24 623,4

Shiwiar

1

113

120 000,0

120 000,0

Shuar

80

1 566

267 029,7

23 799,0

2 600,0

14 798,9

33 240,0

341 467,6

Siona

1

31

138 008,0

138 008,0

Zapara

1

50

55 000,0

55 000,0

Total

290

8 851

488 167,4

94 538,4

37 414,1

563 601,2

588 247,0

1 771 968,1

Tierras titulables

620 119,9

1 151 848,2

Fuente: Encuestas del PRODEPINE.

Los conflictos entre el Estado y siete de las 14 nacionalidades amazónicas y varias comunidades afroecuatorianas han sido aún más agudos. Una posible solución a los conflictos, que ya ha sido planteada en varios foros nacionales, consistiría en que el MAE realizase, luego de la demarcación de los predios y de la firma de los convenios de cogestión, un inventario de comunidades. Mediante este procedimiento se garantizaría la permanencia de las comunidades ancestrales en los sitios ya ocupados por ellas y la conservación, mediante la cogestión, del área protegida; además se impediría el ingreso clandestino a las tierras de nuevos colonos que podrían engrosar la población de las comunidades en las áreas del SNAP. De implementarse, esta propuesta debería estar acompañada de un plan de gestión que fomentase las actividades compatibles con la conservación y un sólido programa de capacitación.

EL APORTE DEL PRODEPINE AL PROCESO DE LEGALIZACIÓN DE LA TIERRA COMUNITARIA DE POSESIÓN ANCESTRAL

Existen dos tipos de titulación de tierras en el Ecuador: la titulación por administración directa, y la titulación por convenios o contratos. La primera consiste en un proceso de legalización realizado bajo la responsabilidad del INDA por intermedio de los Distritos y Delegaciones Provinciales. Dependiendo de la demanda, los títulos de propiedad pueden ser individuales o colectivos. Los títulos individuales se otorgan a personas naturales o jurídicas, mientras que los colectivos se otorgan a un conjunto de personas con intereses de propiedad de la tierra comunes, como las comunidades indígenas o «afrodescendientes».

La titulación por convenios o contratos es un proceso de titulación en el cual personas naturales o jurídicas suscriben convenios con el INDA para la legalización de la tenencia de tierras pertenecientes a terceros. Este tipo de titulación fue llevado a cabo durante la primera etapa del PRODEPINE mediante convenios de titulación de tierras comunitarias de posesión ancestral suscritos tanto con el INDA como con el MAE.

Cuadro 4
Cuadro de resumen de las tierras legalizadas por el PRODEPINE entre 1999 y 2003

Patrimonio

Hectareas

Porcentaje

INDA

217 069

86

Ministerio del Ambiente

35 355

14

Total

252 424

100

Fuente: PRODEPINE.

Durante la primera etapa del PRODEPINE, se legalizó un total de 252 424 ha de tierras, de las cuales el 86 por ciento eran tierras de patrimonio del INDA y el 14 por ciento tierras de patrimonio del MAB (Cuadro 4). El Proyecto benefició a 93 comunidades de las nacionalidades shuar, achuar, huaroani, kichwa, awa, chachi y a comunidades afroecuatorianas (Cuadro 5). La titulación se realizó por convenios suscritos con instituciones del Gobierno y con el apoyo de consultoras especializadas, que contrataron con el PRODEPINE la titulación en bloque para grupos de comunidades beneficiarias. Gracias a este procedimiento, se abarataron los costos de titulación por hectárea y se pudo satisfacer un mayor número de demandas. El objetivo de titulación de 160 000 ha fue superado y se ahorraron fondos de presupuesto.

Entre las ventajas de la titulación de las tierras comunitarias de posesión ancestral por el PRODEPINE cabe mencionar las siguientes:

  • La reducción de los costos de titulación. El costo de titulación promedio de los pagos efectuados por el PRODEPINE fue de 1,7 dólares EE.UU./ha., y resultó ser muy inferior al costo de 2,5 dólares EE.UU./ha inicialmente presupuestado por el Proyecto. Los costos de titulación promedios de otras instituciones superaban los 5 dólares EE.UU./ha, mientras que los costos de administración directa eran aún mayores.
  • El valor de la tierra. El valor de la tierra, expresado tanto en valor real actual como en valor de plusvalía, se incrementó notablemente cuando el predio tenía un título de propiedad.
  • Beneficios ambientales. Al contar con la seguridad jurídica de la tenencia de sus tierras, las comunidades se preocupaban por el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, y manifestaban interés en mantener en buen estado sus predios y en llevar a cabo otras mejoras (plantaciones forestales, protección de recursos de aguas, conservación de suelos y cuidados de pastizales y de la cubierta vegetal).
  • Acceso al crédito productivo y de consumo. La importancia del acceso al crédito resultaba manifiesta, porque la mejor garantía crediticia era la hipoteca sobre el predio mismo: era necesario, por consiguiente, que el predio tuviese un título de propiedad. En cambio, el acceso al crédito resultaba mucho más difícil cuando las tierras no estaban tituladas.
  • Acceso a los programas de apoyo externo. Las comunidades que tenían un título de propiedad sobre sus tierras conseguían participar en condiciones ventajosas en los programas de desarrollo rural. Muchos programas de apoyo externo que tenían por objeto la creación de infraestructura productiva no pudieron llevarse a cabo en las comunidades que no contaban con garantías jurídicas de tenencia y asentamiento.

Cuadro 5
Tierras legalizadas por el PRODEPINE entre 1999 y 2003, por pueblo y nacionalidad beneficiaria

Pueblo o nacionalidad

Provincia

Cánton

Parroquia

Comunidades

Beneficiarios (ha)

Tierras legalizadas

Shuar Orellana Francisco de Orellana Tres

15

969

29 678

Morona Santiago CuatroCuatro

12

1 435

79 044

Sucumbios Cascales Cascales

1

59

4 228

Achuar Pastaza Pastaza Juan Montalvo

154

13 120

Huaorani Tres Tres Cinco

1

284

29 019

Kichwa Orellana Cuatro Nueve

12

1 980

23 708

Napo Tena Cinco

17

2 579

22 898

Pastaza Dos Dos

2

838

4 270

Sucumbios Gonzalo Pizarro Gonzalo Pizarro

2

352

5 889 2

Awa Esmeraldas San Lorenzo Concepcion

1

152

1 771

Imbabura Dos Dos

2

228

4 461

Carchi Tulcan Chical

2

390

10 229

Chachi Esmeraldas Eloy Alfaro Telembi

5

2 181

11 446

Comunidades afroecuatorianas Esmeraldas Tres Ocho

20

2 184

12 060

Total

93

13 685

252 424

Fuente: PRODEPINE.

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

La propiedad de la tierra es uno de los factores determinantes de la identidad cultural indígena, pero su importancia es menor para las poblaciones «afrodescendientes». Para los indígenas, la tierra no es un bien que puede ser comprado y vendido en mercados convencionales porque está dotada de un significado sagrado: sus valores son intangibles; ni puede ser desvinculado de las relaciones socioculturales. La tierra, el agua, el aire, la vegetación y los animales son elementos del conjunto de la vida social y espiritual.

Las organizaciones indígenas y afroecuatorianas desempeñaron una función importante en la promulgación de las leyes de reforma agraria, y en la aprobación de la Ley de Desarrollo Agrario. Si bien muchas de sus reivindicaciones no han sido recogidas en los textos de ley, las leyes facilitaron considerablemente el acceso a la propiedad de la tierra, y eliminaron los sistemas precarios de acceso a la tierra y sus efectos negativos, que siempre fueron mayores para los indígenas y afroecuatorianos que para otros sectores de la población.

A pesar de la existencia de las leyes agrarias, los indígenas y afroecuatorianos enfrentan todavía graves problemas para obtener el reconocimiento oficial de sus derechos sobre la tierra. El ordenamiento jurídico, aparentemente favorable, no ha sido de mucha ayuda para dar acceso a la tierra debido a que los dirigentes comunitarios carecían de experiencia en materia de tramitación legal y a la complejidad de los trámites. Por consiguiente, proyectos como el PRODEPINE han sido decisivos en el proceso de acceso a la tierra.

La tenencia de un título de propiedad ha generado en las comunidades beneficiarias un sentimiento de seguridad y de confianza en las entidades o en el gobierno que lo otorgan, porque el título consolida, por ejemplo, el reconocimiento legal por el Estado de las tierras de posesión ancestral. La titulación dota además a las comunidades de instrumentos para planificar su propio desarrollo económico, social y cultural, y despierta en ellas la conciencia de la importancia de conservar los recursos naturales y la identidad cultural.

En el proceso de titulación de tierras, es importante contar con trabajadores de campo experimentados. Este personal ha de establecer una adecuada comunicación con la comunidad, conocer su lengua nativa, tradiciones y valores, y asegurar la participación de los interesados.

La excesiva parcelación de los predios de las comunidades indígenas y afroecuatorianas impide o limita las oportunidades de desarrollo. Es necesario por consiguiente buscar formas de gestión alternativas en consonancia con los intereses de la comunidad. En la Sierra, por ejemplo, se debe diseñar un programa de reconstrucción de predios mediante la fusión de los «minifundios extremos» y la formación de unidades productivas funcionales capaces de aplicar tecnologías de producción; dichas unidades deberán poder acceder al crédito productivo y estar dispuestas a recibir capacitación y asistencia técnica.

De la experiencia del PRODEPINE se desprende que el proceso de desarrollo no termina con la obtención de un título de propiedad individual o comunitario. Los programas de titulación consideran que los planes de manejo son simples requisitos del proceso de titulación; que su objetivo principal es la obtención del título de propiedad de la tierra, y que la gestión de los predios ha de quedar enteramente bajo la responsabilidad de las comunidades.

Los planes de manejo de los predios que han sido titulados deben ser realistas y promover una gestión sostenible; la implementación de los planes debe estar acompañada de un proceso de seguimiento. Esto significa que un programa completo de titulación de tierras debe incluir asistencia técnica, capacitación y posibilidades de inversión.

El acceso a la tierra seguirá por largo tiempo en la agenda de reivindicación de los pueblos indígenas y afroecuatorianos debido a que:

  • la demanda de concesión de títulos y demarcaciones de linderos es creciente;
  • los conflictos por el acceso a la tierra, latentes o declarados, están relacionados con un ordenamiento que impide la legalización de la propiedad, sobre todo en las áreas protegidas o de reserva;
  • sigue existiendo una controversia entre grupos con intereses específicos en favor o en contra de la fragmentación y privatización de las tierras comunales;
  • existe una creciente presión demográfica sobre los grandes fundos de la Costa y de la Sierra;
  • el elevado precio de la tierra (consecuencia de un mercado de tierras distorsionado), la escasez de ingreso y la limitada capacidad de ahorro de pueblos y nacionalidades son factores que hacen que el acceso a la tierra por medio de la compra directa no sea una opción viable.

BIBLIOGRAFÍA

Bucheli, V. et al. 2003. El proyecto agropecuario y su entorno. III Censo Nacional Agropecuario. SICA, MAG. Quito, p. 55-94.

Carrasco, H. 1994. Campesinos y mercado de tierras en la costa ecuatoriana. FAO, Roma, 149 p.

CODENPE, PRODEPINE y SIISE. 2003. Nacionalidades y pueblos del Ecuador. Quito, 62 p.

Martínez, L. 2000. Caracterización de la situación de la tenencia y regularización de la tierra. Programa sectorial agropecuario. BID, MAG, IICA, Quito.

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). 1999. Política ambiental para el desarrollo sustentable del sector agropecuario del Ecuador. Volumen I, Diagnóstico ambiental del sector agropecuario. Quito, p. 67-70.

Morales, M. 2000. Situación de la tenencia de tierras en patrimonio del Ministerio del Ambiente. FAO y Banco Mundial.

PRODEPINE. 2002. Informe final de actividades del componente tierras y aguas. Quito, 5 p.

PRODEPINE, CODENPE, PREVAL y FIDA. 2003. Modelando el futuro: sistematización de ocho intervenciones de PRODEPINE, en diferentes áreas de trabajo y ámbitos geográficos de PRODEPINE. Disponible en www.PRODEPINE.org

Southgate, D., Camacho, C. y Strasma, J. 1996. La articulación de la propiedad privada en el Ecuador rural. En M.D. Whitaker, ed. Evaluación de las reformas a las políticas agrícolas en el Ecuador. IDEA, Quito, p. 241-261.


[69] Según el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Puebos del Ecuador, los «pueblos» son colectividades originarias, conformadas por comunidades o centros de población con identidades culturales que las distinguen de otros sectores de la sociedad ecuatoriana; y están regidas por sistemas propios de organización social, económica, política y legal.
[70] Según el CODENPE, las «nacionalidades» son entidades históricas y políticas que tienen una identidad, historia, idioma y cultura comunes. Las nacionalidades viven en un territorio determinado, en el cual ejercen su propia autoridad, y mantienen unas instituciones y organizaciones sociales, económicas, jurídicas y políticas tradicionales.
[71] El PRODEPINE es la entidad ejecutoria del Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) y de la Corporación de Desarrollo del Pueblo Afroecuatoriano (CODAE). La primera etapa del CODEPINE se llevó a cabo entre 1998 y 2003 con el financiamiento de las comunidades interesadas, el Gobierno del Ecuador, el Banco Mundial y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).
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